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摘 要：在教师法修订背景下，应将近年来教师评价体系改革的成果以法律的形式固定下来。《教师法修订草案（征求意见稿）》第二十九条规定的教师考核评价标准与高校的办学自主权和高校教师的基本权利紧密相关，是本轮教师法修订的重要条款，但目前的条款内容相对简单。在全面依法治国的新时代，实有必要引入法律的元规制法理，从法律的元规制、教育主管部门的行政规制与高校自我规制的互动关系入手，发挥法律在引领高校教师考核评价中的顶层设计作用。为此，需对《教师法修订草案（征求意见稿）》第二十九条的内容进行修改，以适应法律的元规制要求。
关键词：《教师法修订草案（征求意见稿）》；高校教师；考核评价标准；元规制
根据《全国人大常委会2023年度立法工作计划》，教师法修订被列入预备审议项目，这为完善教育部2021年底公布的《教师法修订草案（征求意见稿）》的文本预留了讨论的空间和时间。在《教师法修订草案（征求意见稿）》中，增补后的第二十七条（合同管理）以及修订后的第二十八条（考核制度）、第二十九条（考核标准）和第三十条（结果运用）吸纳了近年来高校教师评价体系改革文件的精髓，丰富了原《教师法》的条文内容，构造了高校教师考核评价制度的基本框架。由于《教师法修订草案（征求意见稿）》第二十九条规定的考核评价标准与高校的办学自主权和高校教师的基本权利紧密相关，自然是本轮教师法修订中的重要条款，但目前的条款内容相对简单，实有必要进行细化。为此，本研究从党的二十大推进全面依法治国的新要求出发，通过引入法律的元规制法理，从法律的元规制、教育主管部门的行政规制与高校的自我规制的互动关系入手，在此基础上提出该条款的完善建议。
一、教师法对高校教师考核评价标准进行元规制的必要性
《教师法修订草案（征求意见稿）》第二十九条前半句规定，“学校或者其他教育机构应当建立健全科学的考核评价标准，全面反映教师的师德表现、职责要求、岗位特点”，这涉及3个未解的问题：第一，高校教师考核评价标准是否应该由高校来制定？换句话说，法律是否可以将标准的制定权授权高校而自己不承担标准细化的立法义务？第二，本条只是提到由高校来制定考核评价标准，未提到教育主管部门的相关职责，那么教育主管部门是否就不干预高校教师考核评价标准的制定？第三，谁来判断高校教师考核评价标准的“科学”与否，是高校学术委员会、教育主管部门抑或其他部门？由此可见，对于高校教师考核评价权的规制，涉及法律的元规制、教育主管部门的行政规制和高校的自我规制之间的互动关系。“元规制”（Meta-Regulation）就是法律规制，指法律对教育主管部门的行政规制和高校的自我规制过程予以规制的过程。为什么要对高校教师考核评价标准进行法律的元规制，这主要是因为目前的教师评价体系改革过度依赖政策规制而未能在法治轨道上有效平衡教育主管部门、高校和教师之间的权利义务关系，进而背离了大学科研评价回归学术的初心。
（一）政策规制频繁引发高校教师考核评价标准不稳定的问题
自从1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》（中发〔1985〕12号）提出“教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估”的要求以来，我国一直在探索科学有效的教育评价治理之道。在这一过程中，中共中央、国务院和有关部委发布了数量庞大的教育评价文件，内容涉及教师评价、学校评价、课程评价、学科评价等多方面。近年来，在加快“双一流”建设的大背景下，高校教师评价体系改革进入了深水区，一大批重磅改革文件如《深化新时代教育评价改革总体方案》（中发〔2020〕19号）、《关于破除高校哲学社会科学研究评价中“唯论文”不良导向的若干意见》（教社科〔2020〕3号）、《关于规范高等学校SCI论文相关指标使用 树立正确评价导向的若干意见》（教科技〔2020〕2号）、《关于破除科技评价中“唯论文”不良导向的若干措施（试行）》（国科发监〔2020〕37号）《关于深化高等学校教师职称制度改革的指导意见》（人社部发〔2020〕100号）等纷纷出台。一方面，这些政策文件对于新时代教师考核评价起到了积极的效果，推动了教育评价制度的合理变迁；另一方面，这些政策文件也带来了高校教师考核评价标准不稳定的问题。例如，破“五唯”后，高校教师的考核评价标准到底是什么尚不清晰。各个高校在具体操作时，仍然会依据教师获得课题的等级和发表论文的级别予以处理。
（二）立法者负有对宪法规范予以具体化的法定义务
我国现行《宪法》第十九条和第二十条分别规定了国家有“发展社会主义的教育事业”和“发展自然科学和社会科学事业”的义务。按照学术界的通说，由于第十九条和第二十条位于《宪法》的“总纲”一章中，其在性质上属于“方针条款”。传统观点认为，方针条款仅具有对立法者的一种无拘束力的建议，并无对立法者的约束力，但随着宪法委托理论的兴起，立法者具有通过“内容形成”完成宪法规范具体化的义务。过去，囿于立法者对教育事务的干预不积极以及教育法律体系顶层设计不充分等原因，我国的教育法律要么出现规范供给不足，要么出现对教育生活的回应滞后等诸多问题。这些问题在一定程度上也影响到高校办学自主权的发挥和高校教师基本权利的保障。如何发挥立法的引领作用，成为摆在教育法律完善和教育事业发展面前的一个关键问题。党的十八大以来，习近平总书记站在党和国家长治久安的高度，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，作出一系列重大决策部署。党的二十大报告首次单独把法治建设作为专章论述、专门部署，更加彰显了法治的重要性，也对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系提出了新要求。为此，立法者应当将教师考核评价标准纳入教师法和高等教育法的内容之中。这是因为在我国从高等教育大国向高等教育强国迈进的新征程中，教师考核评价标准的科学与否在很大程度上决定了高等教育发展的质量，不论是教育制度还是教师制度，离开了教师考核评价标准都是不完整的。
（三）教师法应发挥合理划分行政规制和自我规制边界的功能
虽然《高等教育法》（2018年）作为规定高等教育制度的核心法律，在其第十一条规定了高校的办学自主权，在其第三十二条至第三十八条列举了高校办学自主权的范围，由此奠定了高校自我规制的基础。但是，因为《高等教育法》并未专门规定教育主管部门的教育管理职责的范围，导致高校与教育主管部门的权界是不清晰的。不仅如此，《高等教育法》还在规定高校办学自主权的条款中较多引入了“空白条款”，造成高校办学自主权的内容容易流于形式，这在立法上主要表现在高校办学自主权应当在“按照国家有关规定”的前提下进行。例如，《高等教育法》第三十七条规定，“高校……按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务”。“按照国家规定”间接赋予了教育主管部门较大的行政规制权，所以《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法〔2017〕7号）等政策文件进一步提出了教育主管部门向地方和高校放权的问题。不容忽视的是，这种放权是教育主管部门通过政策文件自行推动的，并不是在立法者的主导下进行的。
我国的高校教师考核评价标准在德国教育法上近似于教授的任命资格。德国《高校总纲法》（Hochschulrahmengesetz）（2019年）规定了大学任命教授的4个基本条件：①完成大学学习；②具备教学能力；③证明胜任学术工作的特殊能力，即申请者应拥有博士学位；④职位要求的其他学术能力，如实践岗位要求的技能。在此基础上，州法如《巴伐利亚州高校法》（Bayerisches Hochschulgesetz）（2021年）第六十五条规定了大学授课资格（Habilitation）的组织和程序，并授权大学依据本法制定《大学授课资格规章》（Habilitationsordnung），自行规定大学授课资格的具体条件、程序、中期评估和学术鉴定意见等事项；第七十条和第七十四条则规定了州教育主管机关制定法规命令的权力以及对高校进行监督的权力。据此，联邦法和州法就教授资格这一事项清晰划定了行政规制和自我规制的权界，搭建了元规制、行政规制和自我规制的互动机制。
二、教师法对高校教师考核评价标准进行元规制的法理
既然教师法应该对高校教师考核评价标准进行元规制，那么其应当如何规制呢？这就需要探究元规制的法理，分析教师考核评价标准的法律性质、高校制定教师考核评价标准的行为性质、立法对高校教师考核评价标准进行元规制的实践等一系列法律问题，从而厘清元规制、行政规制和自我规制三者之间的内在界限，为填补《教师法修订草案（征求意见稿）》第二十九条的规则漏洞奠定理论基础。
（一）高校教师考核评价标准的法律定位
此前学术界在研究高校教师评价体系改革的法规政策成效时，可能忽视了一个重要问题，即对高校教师考核评价标准的法律定位进行探讨。法律定位关系到高校教师考核评价标准的性质和效力，直接影响到立法机关、行政机关和高校在标准制定中的权限分配。
从语义上看，虽然高校教师考核评价标准也是一种标准，但不属于《标准化法》（2017年）中规定的标准。根据该法第二条的规定，标准是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。诚然，高校教师考核评价标准是一种技术要求，但是与《标准化法》中“标准”的最大不同在于，高校教师考核评价标准很难统一，也不可能统一。如果将高校教师考核评价标准在各高校强行统一，这不仅与我国高校在类型上存在办学差异以及在办学水平上参差不齐的实际不相符合，也与高等教育的发展规律不相契合，因为高等教育强调特色化发展，故而高校教师考核评价标准并不完全对应于《标准化法》关于“标准”的规定。
从高等教育法治的实践看，自从“田某诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”以来，高校作为法律法规授权的组织具有行政主体的身份，已经具有广泛的社会共识。2014年，最高人民法院将该案件作为第38号指导案例，即充分说明了这一点。为此，高校教师考核评价标准可以从行政法学的视角予以分析。近年来，行政法学界在讨论行政法律中的技术标准时，形成了关于标准性质的4种观点，分别是法规命令说、行政规则说、技术规范说和法律事实说。根据这4种观点的差异，将高校教师考核评价标准归入“行政规则”较为妥当。“行政规则说”意味着高校教师考核评价标准既不是专门的法律规范，因而不需要立法机关制定出包含抽象规定和具体指标在内的全部规范，也不是强制性的技术规范而不容高校自行变更，更不是单纯的法律事实而脱离法律规范的控制。“行政规则说”表明，高校在制定教师考核评价标准时，一方面应该遵循上位法的实体要求，另一方面还应遵循基本的行政程序的要求。
（二）高校制定教师考核评价标准的行为性质
如果说高校教师考核评价标准属于行政规则，那么高校制定教师考核评价标准的行为应该属于行政行为。是否如此，还需细致的讨论。就目前的司法实践来看，尚未达成这样的共识。从当前关于职称评审行为的司法案件看，虽然数量有限，但也足以说明人们在这个问题上的分歧。在“田某某与衢州市衢江区教育局履行教师职称评审职责案”（2015年）中，浙江省高级人民法院认为职称评审是具体行政行为，具有可诉性；而在“邓某诉湖南女子学院等职称评审案”（2016年）中，湖南省高级人民法院认为职称评审系高校行使自治权，属于内部管理活动，并未行使行政权力。实务界之所以存在这样的分歧，主要原因是《教师法》并未对与此有关的两个问题作出规定：其一是公立高校与教师的法律关系，其二是公立高校教师的法律身份。目前在理论上，公立高校与教师的法律关系是行政法律关系的观点已经不存在争议，但学术界对公立高校教师是“特殊劳动者”“公务雇员”，还是其他专业人员的定位却有较大分歧。对此，《教师法修订草案（征求意见稿）》第十三条只是规定了“公办中小学教师是国家公职人员”，并没有规定公立高校教师的法律身份。
就高校聘任制改革的实践方向和《教师法》修订的动向而言，其最终是要建立以聘任合同或者劳动合同为基础的高校教师管理体制，从而实现教师考核评价的依合同治理。据此，将公立高校教师的法律身份界定为“公务雇员”较为合理。公务雇员（public employee）不同于公务员（civil servant）的地方在于，公务雇员的职业活动具有专业性，受到学术自由的宪法保障，故而高校教师考核评价标准并不完全等同于《公务员考核规定》（2020年）中规定的公务员考核标准。高校制定教师考核评价标准的行为应该是行使行政权的权力行为。
之所以这样理解，理由在于高校制定教师考核评价标准的行为是国家高等教育管理权的组成部分，是《教师法》《高等教育法》等法律授权高校行使的结果，并非单纯的自治行政。也正是如此，高校教师考核评价标准才应该作为“行政规则”发生作用。从效果上看，高校制定教师考核评价标准的行为直接影响到高校教师的合法权益，间接影响到高校与教师的法律关系的变动。据此，在高校教师考核评价标准作为“行政规则”的语境下，高校制定教师考核评价标准的行为属于制定行政规则的抽象行政行为，高校根据教师考核评价标准做出评审结果的行为属于具体行政行为，具有可诉性。
（三）我国法律对科技评价制度进行元规制的实践借镜
如前所述，虽然德国法在教授任命上具有丰富的元规制实践，但这并不意味着我们一定要按照德国法的规制方式进行，这是因为德国教育法和我国高等教育制度存在差异。例如，在法律体系上，德国教育法表现为由联邦法、州法、法规命令和高校规章组成的规范体系，内部井然有序又泾渭分明，其中行政机关制定的法规命令必须有法律的授权，而大学规章在自治行政范围内也具有法律效力；在我国，教育法由法律、法规和规章组成，其中教育主管部门制定的行政规章具有重要法源地位，而高校制定的规则不具有法律效力。为此，我国法律在对高校教师考核评价标准进行元规制时，应在坚持党的领导下，全面发挥人大立法的引领作用，进而调动教育主管部门和高校合理创制相关规则的积极性。
这方面，科学技术进步法的修订是一个极为重要的元规制探索。2021年12月，全国人大常委会全面修订《中华人民共和国科学技术进步法》，开创了立法保障科技体制创新、人才体制创新和科研评价体系创新的新局面。这次修订不同于以往的科技立法和教育立法，没有回避或者模糊法律在科技评价制度创制中的元规制作用，而是运用9个条文实现了科技评价制度要素法定化。在总则方面，第十四条规定了科学技术评价的基本原则；在人才评价方面，第五十八条和第六十三条规定了对不同类型的人才进行分类评价的具体机制；在项目评价方面，第一百零一条增加了国家强化对项目实效的考核评价的要求；在创新活动评价方面，第二十三条、第四十六条和第一百零五条规定了国家、国有企业等建立相应机制的要求。科学技术进步法的修订表明，立法者不仅应该发挥自身的元规制功能，而且具备发挥这种功能的能力。
我国立法在对高校教师考核评价标准进行元规制时，可以合理参考德国法律的元规制实践并总结我国科学技术进步法修订的经验。据此，《教师法修订草案（征求意见稿）》第二十九条的完善应朝着3个目标发展：一是确定教育主管部门的权限范围；二是明确高校教师考核评价标准的基本内容；三是规定高校教师考核评价标准的制定程序。
三、《教师法修订草案（征求意见稿）》第二十九条的优化设计
回到《教师法修订草案（征求意见稿）》第二十九条前半句涉及的3个问题，结合上文的分析可知，高校教师考核评价标准的制定不单单是高校的任务，在我国的制度情境下应该是立法机关、教育主管部门和高校的共同任务，通过三方的规制合作实现高校教师考核评价标准的科学化。据此，《教师法修订草案（征求意见稿）》第二十九条应作适当优化，将近年来高校教师评价体系改革的成果以法律的形式固定下来，确保规制合作的顺利开展。
（一）确定教育主管部门的权限范围
在德国的教育法律制度中，联邦和州的教育主管部门并不直接参与高校教师考核评价标准的制定，但我国的实际情况与此不同，教育主管部门发布了《人力资源社会保障部 教育部关于深化高校教师职称制度改革的指导意见》《关于破除高校哲学社会科学研究评价中“唯论文”不良导向的若干意见》《关于规范高校SCI论文相关指标使用 树立正确评价导向的若干意见》《关于破除科技评价中“唯论文”不良导向的若干措施（试行）》等一系列重要文件，有力地促进了高校教师评价的健康有序发展。为此，首先，教育法应通过立法授权的方式肯定教育主管部门制定高校教师考核评价标准的职权。鉴于教师考核评价标准涉及高校教师的职务、岗位、薪酬等基本权利，立法应要求教育主管部门以行政规章的形式加以规范。其次，教育法应规定教育主管部门对各高校制定的教师考核评价标准的监督职责。由于我国的教育法律并未划分高校的自治事务和国家事务，不存在德国教育法律中的法律监督和专业监督的区分，但依据当前高等教育领域“放管服”改革的精神，教育主管部门对高校的教师考核评价标准制定的监督应以事后监督为主，事中监督为辅，即主要采用备案监督的方式。此外，教育法还可以吸收《高校教师职称评审监管暂行办法》（教师〔2017〕12号）和《职称评审管理暂行规定》（2019年）的合理内容，完善教育主管部门的监督方式。最后，教育法应明确教育主管部门对各高校制定的教师考核评价标准进行监督的程序。目前《高校教师职称评审监管暂行办法》第四章“监督方式”规定了年度核查、比例抽查、专项巡查等监督方式，并在实际中取得了良好的监督效果，但该办法并未规定每一种监督方式的行使程序。为了保障监督的长效化，教育法应要求教育主管部门依据适当的法律程序进行监督，从而保障监督的规范化运行。
（二）明确高校教师考核评价标准的核心内容
虽然教育法承认教育主管部门有制定高校教师考核评价标准的职权，但并不意味着教育法对此完全不作为。从前文德国联邦法和州法对教授的聘任标准的规定来看，教育法至少要规定高校教师考核评价标准的核心内容，由此才能对教育主管部门制定高校教师考核评价标准的行为予以明确指引。
由于高校教师考核评价标准的核心内容是受一定的评价目标牵引的，那么可以认为有什么样的评价目标就会产生什么样的评价标准，教育法应通过评价的目标和核心内容的双重设定来发挥元规制的功能。有学者认为，新时代系统推进教育评价改革的目标包括教育评价形成性目标、立德树人促进性目标、科学研究支撑性目标、教育治理提升性目标和社会发展旨归性目标。就立法的科学性而言，多目标的设定容易导致目标所蕴含的价值之间的抵牾。从教育的最终价值来看，其根本目标是为了立德树人。据此，教育法应从立德树人的目标出发规定高校教师考核评价标准的核心内容。
当前，《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《深化新时代教育评价改革总体方案》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于深化职称制度改革的意见》《人力资源社会保障部 教育部关于深化高校教师职称制度改革的指导意见》等多份文件均提到了高校教师考核评价标准。概言之，其具体包括：①思想政治素质和师德师风表现；②教育教学能力和业绩；③代表性成果；④基本的学历要求；⑤岗位要求的其他能力和业绩。此5项构成高校教师考核评价标准的核心内容，教师法应予以明确。
（三）规定高校教师考核评价标准制定的基本程序
高校作为教师的管理者和聘任者，理应承担起高校教师考核评价标准制定的主体责任。在目前的高等教育制度运行中，其涉及以下程序：根据《高等教育法》和《关于坚持和完善普通高校党委领导下的校长负责制的实施意见》（中办发〔2014〕55号）的规定，落实党委与行政议事决策程序；按照《教育部关于切实加强和改进高校学风建设的实施意见》（教技〔2011〕1号）和《高校学术委员会规程》的要求，充分发挥高校学术委员会在教师考核评价标准制定的重要作用；按照《学校教职工代表大会规定》第七条的要求，落实教职工代表大会参与教师聘任、考核、奖惩办法制定的程序；按照《普通高校理事会规程（试行）》第九条的规定，探索高校理事会参与教师考核评价标准制定的路径；等等。
教师法可以在我国现有的制度运行的基础上，规定高校教师考核评价标准制定的基本程序，具体包括：①标准的动议（纳入高校党委重大决策事项中）；②标准的起草（由高校组织人事部门负责）；③标准的征求意见（面向校内外教师代表、院系和基层教学组织等）；④标准的正式讨论（经高校学术委员会、高校教职工代表大会讨论）；⑤标准的通过（经校长办公会或者党委会集体决策）；⑥标准的备案（向教育主管部门提出）。在德国教育法中，教授的聘任程序是程序性行政行为，除了适用教育法规定的程序外，还可以适用联邦或者州的行政程序法的规定。前文已述，高校制定教师考核评价标准的行为是制定“行政规则”的抽象行政行为，在我国的行政程序法还未出台的条件下，教师法应规定其准用《规章制定程序条例》的有关规定。
（四）《教师法修订草案（征求意见稿）》第二十九条的修改建议
根据以上的研究结论，建议将《教师法修订草案（征求意见稿）》第二十九条（考核标准）修改如下：
学校或者其他教育机构的考核评价标准应当按照立德树人的要求，涵盖思想政治素质和师德师风表现、教育教学能力、代表性成果、与岗位匹配的学历和业绩等内容。教育主管部门应当制定规章对其予以规范。
学校或者其他教育机构应当按照教育主管部门的规章要求，准用《规章制定程序条例》的有关程序规定制定科学的考核评价标准。考核评价标准经学校或者其他教育机构的校长办公会或者党委会决议后公布，并在公布的7日内向教育主管部门备案。
学校或者其他教育机构组织的考核应当客观、公正、公开、准确，并以适当方式听取教师本人、其他教师以及学生的意见。
【叶强，中南财经政法大学国家治理学院讲师】
原文刊载于《中国高教研究》2023年第7期
