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加快科研经费管理法治化进程 协调支配自由与严格监管之间的关系

2021-09-28 科技日报

应深化以法治方式协调科研经费支配自由与严格监管之间的关系,建立以信任为基调,个人自律为基础,学术自治为重心,行政监管为保障的科研经费管理制度,真正形成依法治理科研经费管理腐败的机制。

  应深化以法治方式协调科研经费支配自由与严格监管之间的关系,建立以信任为基调,个人自律为基础,学术自治为重心,行政监管为保障的科研经费管理制度,真正形成依法治理科研经费管理腐败的机制。

  聚焦科研经费管理②

  ◎狄小华

  党的十八大以来,为进一步提高科研产出效益,国家出台了一系列调动科研人员积极性、释放科研创新活力的新规。最新公布的《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》,从7方面提出25条“硬核”举措,为科研经费“松绑”,赋予科研人员更大的科研项目经费管理自主权。与此同时,国家加大了科研经费管理腐败的惩治力度,十九届中央纪委五次全会明确将科研管理腐败问题作为2021年反腐工作的重点。

  然而,巨额科研经费通过各种项目落入课题依托单位的财务账目,并由课题组或科研人员自由支配,如何避免科研经费成为“唐僧肉”被争抢和蚕食,仍是摆在我们面前的严峻课题,深化以法治方式协调科研经费支配自由与严格监管之间的关系仍是工作的重点。

  科研经费管理仍是腐败高风险领域

  课题制是我国科研管理的主要方式,按公平竞争、择优支持原则确立科学研究课题,以课题为中心、课题组为基本活动单位进行课题组织、管理和研究。课题制实施初期,过于管理粗放,加上课题经费补偿不到位,课题依托单位得“靠课题吃课题”,各种管理违规也就不足为奇。

  从2006年到2014年,经费管理规范虽然越来越多、越来越细,但因没有考虑科研经费的特殊性,导致科研经费的支配自由与财政经费的严格监管难以兼顾。面对日益激烈的排名竞争,为了鼓励科研人员多获得课题,承担主要监督职责的课题依托单位,对科研经费多采取既宽又松的管理,导致严格的管制制度被架空,科研人员滥用科研经费现象频繁发生。随着国家反腐力度的加大,课题管理部门和课题依托单位出台了一系列科研经费管控措施,少数人腐败得到了有效遏制,但报销难、报销繁等问题,又打击了多数科研人员的科研积极性。

  2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》, 随着以“简政放权、放管结合、优化服务”为内容的改革和创新科研经费使用和管理方式的推进,科研经费管理腐败治理取得了进展,科研人员创新活力得到了释放。但腐败治理是一项长期而艰巨的任务,随着科研投入的持续加大,科研经费管理依然是需要关注的腐败高风险领域。

  科研经费管理腐败风险主要存在于课题申报、科研实施和成果转化三个阶段。在申报阶段,主要表现为滥用课题管理权力为自己或他人非法获得科研项目,具体表现为重复、虚假申报课题以套取科研经费,或以泄露秘密等方式帮助他人获得科研项目,涉及贪污、行贿、受贿等罪名;在科研实施阶段,主要表现为违反经费管理规定,滥用经费自主支配权,在项目转包、采购、出差等环节,通过“虚假合同”“虚假账目”“虚假发票”套取科研经费,主要涉及贪污、挪用公款等罪名;在成果转化阶段,主要表现为滥用经费管理、企业管理职权,在知识产权不清、转化公司属性或股份不明等情况下,涉嫌实施贪污、职务侵占、挪用资金等罪名。

  科研自由权和经费管理权平衡难

  自由支配科研经费是科研创新的内在要求,而依法监管财政性质的科研经费则是相关行政机关的法定职责。如何平衡科研自由权利和经费管理权力,协调科研人员、依托单位和行政管理部门利益,始终是治理科研经费管理腐败的重点和难点。

  第一,自由保障与监督约束存在矛盾。科研自由是科研创新的前提条件,科研人员自由支配科研经费则是科研自由的应有之义。然而,世上从来没有绝对的自由,科研人员的经费支配自由必须符合经费管理规范,并要通过个人自律、科研共同体自治和行政管理部门监督来防止权利被滥用。科研人员与课题依托单位事实上是利益共同体,在行政放权的过程中,由于相关配套改革如经费补偿、科研自治等不到位,因此课题依托单位自治意识不强、能力不足,以及科研人员风险意识缺乏和规范意识不强等问题依然存在。

  第二,行政管理与科研服务冲突。课题依托单位的财务、科研等部门,既是科研行政管理部门,又是科研自治的具体落实部门。近年来,虽然各级部门三令五申强调科研服务,并开始实施财务助理等制度,但基于管理成本、管理效率考量,不仅临时聘用财务人员变动频繁,提供具体预算指导人手不足,而且科研共同体在倡导科研诚信,促进经费使用规范等方面作用有限。同时,在加大行政问责的大背景下,行政管理人员为了降低自身风险,也会理性地选择“严格管理”。这也是上面不断加大放权力度,而这些利好政策在有的单位却迟迟落实不到位的原因所在。

  第三,科研保障与科研激励失衡。国家不仅保障科研人员的科研自由权,而且为国家所需的科研项目提供资金资助,同时对优秀的科研成果给予奖励,然而在执行过程中却面临诸多问题。以高校教师为例,与专门从事科研的专职人员不同,作为科研主力军的高校教师担负着教书育人、科学研究、社会服务三重任务。而现行工资并没有充分体现高校教师科研的劳动报酬,目前的课题提成绩效分配虽然具有一定的智力补偿作用,但不能真正体现按劳分配原则,更难调动绝大多数教师的科研积极性。

  治理科研经费管理腐败的法治化路径

  为解决上述问题,应深化以法治方式协调科研经费支配自由与严格监管之间的关系,结合政府“放管服”改革和社会诚信体系建设,建立以信任为基调,个人自律为基础,学术自治为重心,行政监管为保障的科研经费管理制度,真正形成依法治理科研经费管理腐败的机制。

  首先,针对科研人员自律不足、课题依托单位自治不到位问题,需进一步强化单位依法自治,个人依法自律。高校、科研院所等学术共同体依法享有高度自治,既承担着落实上级行政部门对科研经费的管理任务,又担负监督、服务科研人员的具体职责。落实科研经费管理中的自治,重点要解决科研人员在制定科研管理、报销等规范性文件中的话语权,发挥他们在失信行为惩戒及科研维权方面的作用。而强化科研人员依法自律,则要重点通过完善科研法律服务、强化课题申报法治宣传、细化课题管理风险警示等,培养他们的法治意识,提高他们的腐败风险意识。

  其次,需健全和完善科研人员科研服务机制,让科研人员将有限的时间和精力能够集中用于人才培养和科学研究。一是健全和完善科研课题预算编制服务机制。课题经费预算是否科学、合理,不仅直接影响到科研人员申报课题的积极性和课题申报的成败,而且是课题经费报销,甚至是纪检监察部门判断是否存在科研经费使用腐败的依据。为此,课题依托单位有必要建立专门的课题预算编制支持体系,以指导、帮助和监督申报课题的科研人员编制好课题预算。二是健全和完善课题经费报销财务服务机制,改变以项目聘用临时财务助理的做法,建立隶属财务或科研部门管理的稳定的专门的财务助理队伍,提高助理服务质量,并更好发挥财务监督作用。三是健全和完善科研成果转化机制。考虑到我国大学、科研院所数量多,专业门类杂,科研成果正处于快速增长期,而科研成果转化尚处于摸索阶段,可以分三步健全和完善我国科研成果的转化机制。第一步在具有典型意义的研究型大学设立科研成果转化基地;第二步设立部属高校和省属高校科研成果转化专门机构,以进一步整合科技成果资源,促进成果转化;第三步则在国家层面建立科研成果转化机构。

  最后,完善科研人员科研权益保障,有必要建立以科研报酬为基础,科研奖励为补充的科研权益保障体系。一是明确大学教师的科研报酬,要区分专职科研岗和教学科研岗,并根据文、理、工科不同项目,按不同比例提取间接经费作为专职科研人员和教学科研人员的绩效工资。二是规范优秀科研成果的奖励。与科研获得劳动报酬不同,科研奖励主要是基于科研人员在科研活动中的突出表现或取得的突出成绩而给予的物质和精神鼓励。为避免不断加码的科研奖励,导致科研评价结果与利益的过度挂钩,在造成国家科研资源浪费的同时,还容易诱发科研腐败的发生。既要完善科研成果的评价,实现科研奖励的功能由鼓励多出成果向多出高质量成果转变,又要重视科研成果转化导向,建立科研成果奖励的统一标准,避免重复奖励、多头奖励等乱象。三是立法明确成果转化权益分配。科研成果只有实现转化才能最终体现其价值,针对我国的科研成果转化率有待进一步提高的问题, 要通过立法提高成果转化激励在整个科研激励中的比重,同时通过细化规定,切实解决科研成果转化面临的处置难、评估难和收益落实难等问题。

  (作者系南京大学法学院教授)

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